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La reconnaissance rcente de la Palestine par la Sude...

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Manqool La reconnaissance rcente de la Palestine par la Sude...

La reconnaissance rcente de la Palestine par la Sude : perspectives








Le 30 octobre 2014, la Sude a procd reconnatre officiellement la Palestine comme Etat. Cet acte avait t annonc quelques semaines plus tt par les nouvelles autorits lues sudoises. Isral a rpondu ce geste avec un discours bien connu chaque fois quun Etat reconnat la Palestine : il fut entendu de la part de lambassadeur dIsral au Costa Rica au mois de fvrier 2008 (Note 1), et de la part de son collgue nomm dans la capitale guatmaltque au mois davril 2013. Tel-Aviv a de surcrot considr utile de faire rfrence la simplicit des manuels dIkea (rappelant lallusion toute aussi utile la dfaite soufferte par le Brsil 7-1 durant la dernire Coupe du Monde, lors du rappel de lambassadeur du Brsil en Isral par les autorits de Brasilia en pleine offensive isralienne Gaza de juillet dernier). Nonobstant, dans le cas sudois, Tel-Aviv a dcid de rappeler son ambassadeur en Sude le mme jour du 30 octobre. Ce dtail avec la Sude se doit sans doute au fait quil sagit du premier Etat de lUnion Europenne (UE) reconnatre la Palestine depuis plusieurs dcennies.
Une UE divise :
Il semble utile de rappeler lattitude de lUE lors du vote, au mois de novembre 2012, de la rsolution reconnaissant la Palestine le statut d Etat Non Membre Observateur par lAssemble Gnrale des Nations Unies. Cette dernire adopta par 138 votes en faveur, 9 contre et 41 abstentions, le projet de rsolution A/67/L.28 propos par 60 Etats. Parmi ces derniers ne figurait aucun des 27 membres de lUE (alors que de la part de lAmrique Latine en taient signataires lArgentine, la Bolivie, le Brsil, le Chili, Cuba, lEquateur, le Nicaragua, le Prou, lUruguay et le Venezuela). A lheure du vote, lapparente cohsion europenne sestompa : en faveur votrent lAutriche, la Belgique, Chypre, le Danemark, lEspagne, la France, la Finlande, la Grce, lIrlande, lItalie, le Luxembourg, Malte, le Portugal et la Sude. Les membres restants de lUE se retrouvrent parmi les abstentions, lexception de la Rpublique Tchque, qui considra opportun de voter contre (conjointement avec le Canada, les Etats Unis, les Iles Marshall, Isral, la Micronsie, Nauru, Palau et le Panama) : un groupe dEtats formant selon la presse internationale une bien singulire coalition (Note 2), dans laquelle le Panama se retrouva isol par rapport au reste de lAmrique Latine. On doit se rappeler que son Prsident, Ricardo Martinelli, avait reu en 2011 le prix dcern par lAmerican Jewish Congress (AJC), Light unto The Nations (voir communiqu de presse). Ce mme prix fut dcern les annes antrieures aux Prsidents Nicolas Sarkozy (France) , Alvaro Uribe (Colombie) et Angela Merkel (Allemagne).
Une note du Washington Post du 29/11/2012 fait rfrence une bien trange proposition provenant de la diplomatie britannique, que nous nous permettons de reproduire dans sa version originale : The U.K. suggested that it might vote yes if the Palestinian Authority offered assurances that it wouldnt pursue charges in the International Criminal Court. Comme on le sait, Isral et son fidle alli tasunien ont toujours t extrmement sensibles sur cette question : le dpt par la Palestine le 21 janvier 2009 dune dclaration dacceptation de la juridiction de la Cour Pnale Internationale (CPI) fut considr par le service juridique de larme isralienne comme une nouvelle forme de terrorisme : le terrorisme lgal (Note 3). Moins connue, une dpche confidentielle rendue publique par Wikileaks de lAmbassade des Etats-Unis Tel-Aviv en date du 23/02/2010 (voir texte complet) exprime la part la crainte extrme que reprsente pour Isral la CPI : Libman noted that the ICC was the most dangerous issue for Israel and wondered whether the U.S. could simply state publicly its position that the ICC has no jurisdiction over Israel regarding the Gaza operation. Bien moins confidentiel, un article rcent publi aux Etats-Unis (intitul : US is absolutely adamant that Palestine not go to ICC and wreck the peace process Power) prcise que pour la reprsentante actuelle de ladministration Obama aux Nations Unies New York : The ICC is of course something that we have been absolutely adamant about. Secretary Kerry has made it very, very clear to the Palestinians, as has the President. I mean, this is something that really poses a profound threat to Israel (sic). Affirmer publiquement (comme le fait lambassadeur Samantha Power), quune cour telle que la CPI (juridiction internationale charge de juger pnalement des responsables de crimes de guerre, de crimes contre lhumanit et dactes de gnocide) constitue une menace relle pour un Etat doit sans nulle doute constituer une vritable premire dans lhistoire du droit international, que lon se doit de relever. Certains y verront peut-tre mme une manifestation sapparentant un aveu.
A noter quen rponse ce vote obtenu par la Palestine aux Nations-Unies le 29 Novembre 2012, le Premier Ministre isralien donna son accord pour poursuivre la politique de colonisation hors du territoire isralien, avec 3000 logements nouveaux en Cisjordanie et notamment Jrusalem Est (voir note de presse du 30 novembre 2014) : une raction qui fait partie dune bien longue liste dactes de ce type, et qui se vrifiera une nouvelle fois en 2014, loccasion cette fois de ladhsion de la Palestine divers traits universels en matire de droits de lhomme (Note 4). On notera que les 3000 logements illgaux dcids fin 2012 donnrent lieu une innovation technique au sein du Conseil de Scurit des Nations Unies : le vto implicite instaur par la dlgation des Etats-Unis (Note 5).
La rvision minutieuse sur ltat des relations de la Palestine avec les 28 Etats membres actuels de lUE impose quelques nuances. A la Sude depuis le 30 octobre, il faut ajouter Malte et Chypre qui reconnaissent la Palestine comme Etat depuis 1988, ainsi que les Etats de lancien bloc socialiste aujourdhui intgrs lUE et qui reconnaissent galement la Palestine (depuis 1988) : la Bulgarie, la Hongrie, la Pologne, la Rpublique Tchque et la Roumanie. Lors du vote de novembre 2012 aux Nations Unies, ces cinq Etats (ainsi que la Slovaquie et la Slovnie) optrent pour labstention, lexception de la Rpublique Tchque, dont la fidlit extrme aux Etats-Unis et Isral obligea son dlgu voter contre : un exercice dont la consistance du point de vue juridique est sans doute sans prcdent. Les propos tenus moins dun an plus tard par lactuel Prsident de la Rpublique Tchque concernant lemplacement souhait de lambassade tchque en Isral confirment que cette fidlit constitue en ralit une loyaut toute preuve (Note 6).
Le geste du Costa Rica :
La reconnaissance de la Palestine comme Etat par le Costa Rica date du mois de fvrier 2008, et provoqua la surprise dIsral et des Etats Unis (voir dpche confidentielle rendue publique para Wikileaks). Les indiscrtions dautres cbles Wikileaks sont sans ambigits propos de la perception des responsables politiques lambassade des Etats-Unis San Jos transmises leurs suprieurs Washington quant la position hardie - et difficilement rfutable - du Costa Rica : dans lune delles (voir texte) ont y lit quil sagit d a well-reasoned rationale for recognizing State of Palestine, taking into account Costa Ricas yes vote on UN Resolution 181 and the GOCR (Government of Costa Rica) desire to give a strong show of support to Abbas, in the face of Hamas. Ce geste audacieux du Costa Rica fut prsent de telle manire quil donna lieu la reconnaissance de la Palestine par le reste de presque toute lAmrique Latine quelques mois plus tard. Aprs le Costa Rica, firent de mme le Venezuela (avril 2009), la Rpublique Dominicaine (juillet 2009), la Bolivie, le Brsil, lEquateur et le Paraguay (dcembre 2010), le Prou et le Chili (janvier 2011), lArgentine (fvrier 2011), lUruguay (mars 2011), El Salvador et le Honduras (aot 2011). A ces reconnaissances, il faut ajouter celles de Cuba et du Nicaragua (faites ds 1988). Les derniers Etats de la rgion procder de la sorte sont le Guatemala (avril 2013) et Hati (septembre 2013). Seuls la Colombie, le Mexique et le Panama maintiennent leurs distances avec la Palestine actuellement : dans deux des trois cas, la proximit avec les Etats-Unis peut expliquer cette attitude.
A noter qu loccasion de la dernire opration isralienne sur Gaza initie en juillet 2014, plusieurs Etats latino-amricains ont procd rappeler leurs ambassadeurs ds la fin du mois de juillet 2014 (Brsil, Chili, El Salvador, et Prou). En outre, plusieurs chefs dEtat (Equateur, Bolivie, Nicaragua, Uruguay et Venezuela) ont fermement condamn Isral, usant de qualificatifs tels que acte de folie , gnocide , massacre (objets dune tude rcente publie au Costa Rica). Alors que dbut aot 2014, le bilan officiel donn par les Nations Unies tait de 66 morts ct isralien (dont 63 militaires et trois civils) et de 1525 victimes mortelles ct palestinien (voir rapport officiel au 3 aot 2014), le bilan un mois plus tard tait de 71 morts israliennes (incluant celles de 66 militaires et de quatre civils) ; et, ct palestinien, de 2131 morts (1531 correspondant des civils, dont 501 enfants et 257 femmes) - voir rapport officiel au 4 septembre 2014.
Le dfi pos par la Sude :
Les dclarations de la Ministre des Affaires Etrangres sudoise, Margot Wallström, expliquant les raisons pour procder la reconnaissance de la Palestine, ont t accompagnes par un communiqu officiel dans lequel la Sude a annonc une augmentation significative de sa coopration avec la Palestine. Salu par les autorits palestiniennes comme un geste courageux et historique, cette initiative de la Sude a relanc le dbat en Europe sur la question, y compris au Royaume-Uni : son Parlement a adopt le 13 octobre dernier une rsolution exigeant au Pouvoir Excutif de procder cette reconnaissance (avec 274 votes pour et 12 contre). Le Congrs espagnol a fait de mme le 18 novembre, avec une crasante majorit (319 votes pour, une abstention et deux votes contre) (Note 7). La France a vcu une exprience similaire, avec un dbat sur la reconnaissance de la Palestine qui dbuta vendredi 28 novembre au sein de lAssemble Nationale (voir texte de la proposition de rsolution 2387 dpose le 20 novembre 2014) et un vote le 2 dcembre : le texte obtint 339 votes en faveur, 151 contre et 16 abstentions (voir notre brve analyse publie sur le site Derechoaldia).
On notera que le rsultat quasi unanime des exercices parlementaires au Royaume-Uni et en Espagne lancent un message clair et univoque au Pouvoir Excutif (et par la mme occasion aux autorits israliennes).
Il sagit dun mcanisme inusit pour procder la reconnaissance dun Etat par un autre Etat, lequel constitue, comme on le sait bien, un acte juridique unilatral que peut adopter tout Excutif dans le cadre de ses comptences en matire de politique extrieure. Avec la Sude, on dnombre lheure actuelle 134 Etats reconnaissant officiellement la Palestine comme Etat, sans avoir eu ncessit de session parlementaire pralable quelconque. Comme tout acte juridique unilatral, la forme que revt lacte de reconnaissance de la Palestine comme Etat est variable : il peut sagir dune longue dclaration officielle comme ce fut le cas du Brsil au mois de dcembre 2010 (voir texte du communiquofficiel) ; ou bien dun texte plus modeste, comme celui de lUruguay du mois de mars 2011 (voir texte du communiqu officiel) ou encore celui de El Salvador daot 2011 (voir texte du communiquofficiel) pour ne citer que quelques exemples.
Le caractre unanime des rcents votes au Royaume Uni et en Espagne sur la question laisse entrevoir une marge de manuvre extrmement troite pour un Excutif hsitant. On notera dans le cas espagnol la discrtion de la raction isralienne, qui tranche avec la raction virulente de lambassade dIsral en Espagne suite une modeste dclaration en signe de solidarit avec le peuple palestinien adopte par le Parlement de la Galicie au mois de mai 2014 (Note 8). Quant aux dclarations de hauts responsables israliens publies dans la presse suite au geste de la Sude, elles laissent entrevoir leurs craintes concernant les effets de cette reconnaissance dans le reste de lEurope. Ces craintes (fondes) rappellent prcisment largument (tout aussi fond) prsent par le Costa Rica en 2008, que nous pouvons apprcier en relisant le texte dune confrence de son ancien Ministre des Affaires Etrangres, Bruno Stagno (2006-2010), prononce lors dune runion des Nations Unies Montevideo en 2011 : En 1947, le Costa Rica, ainsi que 12 autres pays dAmrique Latine et des Carabes, approuva la rsolution 181 (II) de l Assemble Gnrale relative au Plan de Partage du Mandat Britannique en Palestine. A cette occasion, nous avons fait partie des 33 pays qui ont reconnu trs tt que la coexistence de deux Etats simposait comme la pire des solutions, lexception de toutes les autres. Depuis, nous avons vu dfiler une tragdie derrire lautre, incluant guerres et intifadas, assassinats et attentats, affectant srieusement le droit vivre sans peur des deux peuples. Paralllement, et sans un calendrier saisonnier clair, nous avons vu natre des promesses et des espoirs de divers processus de paix, sans obtenir la rcolte des dividendes de la paix. Une terre fertile pour les doubles discours, pour des intrts extrieurs et pour une triste ritration dvnements remettant plus tard la ralisation du mandat accord en 1947 (traduction libre du texte espagnol).
Conclusion :
Il y a cinq ans, le professeur Alain Bockel dans un article intitul Gaza : le processus de paix en question publi dans lAnnuaire Franais de Droit International analysait loption des responsables israliens dfinie comme la gestion du pourrissement laquelle on assiste depuis plusieurs annes : une option emprunte par les gouvernements israliens successifs depuis dix ans avec un bonheur relatif et qui consiste, selon cet auteur, laisser les choses en ltat, en refusant en fait toute solution allant dans le sens de lmergence dun vritable Etat palestinien, tout en donnant lapparence de la bonne volont en se prtant priodiquement au jeu de la ngociation (Note 9). Cest effectivement ce quoi on a assist durant toutes ces annes, avec cependant une augmentation spectaculaire du nombre de logements israliens illgaux en Palestine et Jrusalem Est par rapport aux annes prcdentes (Note 10). Pour une avoir une ide des chiffres, une ONG isralienne dnombrait 13.851 nouveaux logements israliens approuvs pendant la priode allant daot 2013 mars 2014 en Cisjordanie et Jrusalem Est (voir note de presse).
On remarquera que ds 1988, le mme Annuaire incluait un article du professeur Jean Salmon qui concluait pour sa part que reconnatre lEtat palestinien nest sans soute rien de plus que laffirmation du droit du peuple palestinien crer aussitt que possible cet Etat, mais cest surtout poser un acte de solidarit lgard du peuple palestinien et de volont de respect du droit international (Note 11). Le geste de la Sude a relanc de manire notoire le dbat dans plusieurs Etats europens. Durant ces derniers jours, la discussion en France sur la reconnaissance de la Palestine sest considrablement intensifie et elle sest tendue bien dautres membres de lUnion Europenne, tels la Belgique, le Luxembourg, le Danemark pour ne citer que quelques pays. Cette discussion devrait tenir compte, parmi dautres lments, de labsence de raction significative isralienne au geste sudois (lambassadeur isralien rappel le 30 octobre est de retour dans son bureau depuis le vendredi 28 novembre (selon une note de presse), en signe de paix : ce retour sest fait sans que lon comprenne bien quel fut le geste hostile ou offensif de la pacifique Sude lobligeant quitter la capitale sudoise pour y revenir en signe de paix . Le dbat devrait aussi tenir compte de la discrtion isralienne en ce qui concerne la dcision du Congrs espagnol du 18 novembre.
Nicolas Boeglin
Professeur de Droit International Public, Facult de Droit, Universidad de Costa Rica (UCR).


Notes :
Note 1 : La raction isralienne cette reconnaissance par le Costa Rica en fvrier 2008 mrite dtre cite car elle rapparatra dans bien dautres enceintes et discours officiels dautres Etats et se lit ainsi. Etablir des relations avec un Etat qui nen est pas un compromet le dveloppement daccords dfinitifs entre Israliens et Palestiniens, va lencontre de la Feuille de route, des activits du Quartette et dautres efforts pour la paix. Ces agissements vont lencontre des accords, y compris ceux de la communaut internationale, et pourraient nuire aux efforts de paix entre les deux parties (Traduction libre de lauteur de : Establecer relaciones con Estado que no existe compromete el desarrollo de los acuerdos definidos entre israelitas y palestinos, va en contra de la Hoja de Ruta, actividades del Cuarteto y otros esfuerzos para la paz. Estos acontecimientos van en contra de los acuerdos, incluso, de la comunidad internacional y, podrían dañar los esfuerzos para alcanzar la paz entre ambas partes (tir de lentrevue parue dans La Prensa Libre (Costa Rica) du 28/02/2008 d Ehud Eitam, ambassadeur dIsral au Costa Rica).
Note 2 : Un article du Washington Post tente dexpliquer les motivations diverses de cette singulire coalition forme en novembre 2012 par 9 Etats, savoir le Canada, les Etats Unis, les Iles Marshall, Isral, la Micronsie, Nauru, le Panama, Palau et la Rpublique Tchque. La dite coalition semble avoir perdu quelque peu de sa vigueur dans la mesure o lors des diffrents votes raliss ces jours-ci aux Nations Unies (novembre 2014) concernant six rsolutions sur le Proche Orient et sur la Palestine, les seuls Etats voter systmatiquement contre sont les suivants : le Canada, les Etats Unis, les Iles Marshall, la Micronsie, Palau et Nauru (voir communiqu de presse des Nations Unies).
Note 3 : Cf. FERNANDEZ J., La politique juridique extrieure des Etats- Unis lgard de la Cour Pnale Internationales, Paris, Pedone, 2010, p. 325. Quelques dclarations du chef de la dlgation tasunienne aprs la confrence de Rome de juillet 1998 sont galement clairantes : En ce qui concerne Isral enfin, David Scheffer reconnut aprs Rome que la dlgation amricaine avait endoss la crainte dIsral dtre victime daccusations devant la future Cour en raison de sa politique dans les territoires occups (p. 172). On lira avec intrt la tentative des Etats-Unis afin dexclure de la dfinition de crimes de guerre le transfert par un Etat dune partie de sa population dans un territoire quelle occupe (pp. 171-172).
Note 4 : Suite ladhsion par la Palestine de sept instruments internationaux relatifs aux droits de lhomme au mois de mai 2014 (geste salu par le Haut-Commissariat aux Droits de lHomme des Nations Unies au dbut du mois de mai 2014), Isral ordonna la construction de 620 nouveaux logements Jrusalem Est le 19 mai 2014 (voir note de presse).
Note 5 : Dans une analyse du Professeur Weckel publie dans le Bulletin Sentinelle de Janvier 2013, on lit que. Le Conseil de scurit a consacr une runion informelle le 19 dcembre 2012 aux mesures de relance massive de la colonisation prises par Isral. En quittant inopinment la salle, Madame Susan Rice, Ambassadrice des Etats-Unis, a fait obstacle ladoption dune rsolution ou, du moins, dune dclaration prsidentielle condamnant le comportement dIsral. Nanmoins tous les autres 14 membres du Conseil ont fait des dclarations la presse critiquant la reprise de la colonisation. Mme si labsence dun membre permanent nquivaut pas un veto, ce dpart de la reprsentante amricaine a bloqu lissue de la runion. Seuls en face des autres membres du Conseil, les Etats-Unis ne voulaient se prononcer au sein de cet organe, ni pour une condamnation dIsral, ni contre, ni mme sabstenir. Les autres membres nont visiblement pas lintention de les laisser sur la touche et le rsultat est bien l : le Conseil de scurit est paralys, comme lest dailleurs aussi le Quatuor. Les Etats-Unis ont donc invent le veto implicite sinon de poche au Conseil de scurit . Cf. WECKEL Ph., Isral, les Etats-Unis inventent le veto implicite au Conseil de scurit , Sentinelle SFDI, Numro 329 (Janvier 2013), Disponible ici.
Note 6 : En octobre 2013, le Prsident tchque exprima sa volont de transfrer le sige de lambassade tchque en Isral de Tel-Aviv Jrusalem (voir note de presse), provoquant lindignation des autorits palestiniennes ainsi que celle de la Ligue des Etats Arabes (voir note de presse). On rappellera que le Prsident du Costa Rica Luis Alberto Monge procda transfrer lambassade du Costa Rica de Tel-Aviv Jrusalem le 8 mai 1982, en violations de plusieurs rsolutions des Nations Unies, et obligeant lAssemble Gnrale adopter des rsolutions entre 1982 et 2005 : voir tableaux de ces rsolutions in STAGNO UGARTE B., Los caminos menos transitados. La administración Arias Sánchez y la redefinición de la política exterior de Costa Rica, 2006-2010, Heredia, Editorial UNA (EUNA), 2013, pp. 35-36. Le Costa Rica procda transfrer son ambassade Tel-Aviv en aot 2006 (voir note de presse). A noter que depuis 1995, une loi aux Etats-Unis prvoit le transfert de lambassade des Etats Unis de Tel-Aviv Jrusalem : voir tude publie dans le bulletin Numro 12 de lInstitut Pierre Renouvin, Universit Panthon-Sorbonne de Paris 1.
Note 7 : Cf. notre brve analyse, BOEGLIN N., Congreso español insta a reconocimiento de Palestina, publie sur le site Derechoaldia.com, en date du 20/11/2014. Texte disponible ici.
Note 8 : A cette occasion, les diplomates israliens ont considr loffense grave et nont pas dout indiquer qu avec cette exigence, le Parlement de la Galicie rejoint les pires et les plus extrmistes ennemis dIsral . On lit en effet que pour lAmbassadeur dIsral en Espagne, con esta exigencia, el Parlamento de Galicia se une a los peores y más extremistas enemigos de Israel (voir note de presse).
Note 9 : Cf. BOCKEL A., Gaza : le processus de paix en question , 55, AFDI (2009), pp. 173-187, p. 184.
Note 10 : Des tableaux comparatifs inclus dans ce rapport de lONG Isralienne Peace Now (voir les premires pages) compare le nombre de logements des gouvernements israliens prcdents par rapport ceux autoriss par lactuel Premier Ministre isralien. Pour une avoir une ide des chiffres, ce mme rapport dnombre 13.851 nouveaux logements israliens approuvs pendant la priode allant daot 2013 mars 2014 en Cisjordanie et Jrusalem Est (voir note de presse).
Note 11 : Cf. SALMON J., La proclamation de lEtat palestinien , 34, AFDI (1988), pp. 37-62, p. 62.




 

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